国企改革 路正就不怕远
本期嘉宾
国务院参事室原副主任 蒋明麟
中央党校原督学 潘云良
国务院国有资产监督管理委员会研究中心研究员 许保利
中国宏观经济研究院研究员、经济体制与管理研究所学术委员会副秘书长 王琛伟
主持人
经济日报社编委、中国经济趋势研究院院长 孙世芳
坚持党的领导是全面深化国企改革的政治保障
主持人：完善公司治理是提升国有企业管理水平的重要途径。目前国有企业的公司治理存在的主要问题是什么？如何解决？
王琛伟：坚持党的领导是中国特色现代企业制度最为突出的特征，也是全面深化国企改革最为坚强的政治保障。深入实施国企改革三年行动，必须始终坚持党对国有企业的全面领导、加强企业党的建设不动摇。切实把党的领导和完善公司治理统一起来，切实把企业党组织内嵌到公司治理结构中，从体制机制上保障党的领导作用的充分发挥。要不断强化国有企业基层党组织建设，持续推进党风廉政建设和反腐败工作，加强领导班子建设和人才队伍建设，着力培养一支对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁的高素质企业领导人员队伍。要充分发挥党委在企业发展中的政治核心作用，党委主要管方向，管中央决策落实，不参与日常经营决策活动。同时，党委要积极结合国企改革要求，做好全体职工的思想工作。要发挥地方积极性，发挥地方首创精神，各级党委和政府要牢记搞好国有企业、搞好国有经济的重大责任，加强对国有企业改革的组织领导，不等待、不观望，下大决心，推动国企改革三年行动在重要领域和关键环节取得新成效。
潘云良：在现代管理制度建设方面，一要更新企业经营管理上旧的思想观念，确立以市场为中心和依托的现代化管理观念。二要实现管理组织现代化，建立市场适应性能力强的组织命令系统，健全和完善各项规章制度，彻底改变无章可循、有章不循、违章不究的现象。三要建立高水平的科研开发机构和高效率的决策机构，加强企业发展的战略研究制定，实施明确的企业发展战略、技术创新战略和市场营销战略并根据市场变化适时调整。四要广泛采用现代管理技术方法和手段，包括用于决策与预测、用于生产组织和计划、用于技术和设计的现代管理方法，以及采取包括现代信息技术在内的各种先进管理手段。
蒋明麟：首先应通过合理的国企现代公司治理体制，合理处理董事会、股东大会、经理管理层、监事会各方的权限和边界，形成各负其责、相互协调的工作机制，避免相互掣肘，决策难、难决策的被动局面。国企也是市场中按照市场经济规律活动的经济组织，是市场的主体，应当摈弃行政化办事倾向，提高对市场反映的灵敏度，善于捕捉与抓住商机。要把容错机制落实到位，既要科学决策也要敢于决策，敢于担责。
其次必须大力提高国企人才的工作积极性和能动性，完善国企的用人制度与机制。完善董事会建设和外部董事的聘用人选与管理制度，大力推行经理管理层人员的职业经理人制度，推进经理层任期制和契约化管理；打破企业职工“体制内”与“体制外”的身份界限，全员实行市场化聘用合同制、契约制，打破铁饭碗、铁交椅、人为设置职工上升通道的“天花板”等计划经济的遗存；按照企业经营效果，完善企业职工的绩效考核制度与薪酬分配制度，改变在薪酬分配上企业领导人与一线职工过大的分配差距。在探索企业职工全员持股的基础上，在薪酬分配上，向对企业发展与经营有重要贡献的职工给予必要倾斜。在用人制度上，要建立人员能上能下，能进能出，收入能增能减，公平、公正的激励和约束机制。
新的历史条件下，要继续弘扬我国优秀企业管理经验，使其在国企改革、增强国企内生动力和活力上发挥更大效能。要在企业党委（党组）的领导下，充分发挥工会和职工代表大会的作用，充分调动企业全体员工参与企业管理的积极性。通过加大深化改革企业内部管理和运行机制，调动企业各个层级职工的积极性，激发国企内在的发展动力和活力，在新发展格局中增强国企的竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力。
关键是企业股权结构，对策是推进混改
主持人：《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》提出，要积极稳妥深化混合所有制改革。混合所有制改革是国企改革的重要内容，一直备受关注。积极稳妥推进国企混改，要把握哪些关键点？
有资产吸收和组织更多的社会资本，放大国有资产的产权功能，提高其控制力、影响力和带动力。同时又能使国有企业经营受到更多国有产权的制约，以保证国有资产运营效益的提高。
许保利：深化国有企业混合所有制改革，首先要明确其改革的对象。我国的国有企业改革就是将执行指令性计划的国营企业改革为直接面向市场自主经营的市场竞争主体。而指令性计划体制下的国营企业因其制度安排，是无法进入市场的，因此，必须要对其进行制度上的改革，建立适应市场竞争发展的企业制度。历经40多年改革，指令性计划早已被废除，国营企业已经被国有企业所替代，国有企业已经完全走向市场，成为市场竞争主体，而且已经建立起适应市场竞争的制度安排。法人企业联合体形式的国有企业集团，已经成为国有企业的重要组织形式，而且它已经是集团化大企业。那么，我们今天再说国有企业改革，其改革的对象就不应该再是单体的法人企业，而应该是国有企业集团。要对国有企业集团进行改革，改革的目标就是寻求一种制度安排，让更多国有企业集团成为世界知名企业。这也是深化国有企业混合所有制改革的目的所在。
在集团作为改革对象的情况下，二级及以下层级法人企业，仍然可以继续混合所有制改革。但只在这样的范围进行改革，其混合所有制企业数量增加有限，为实现体制机制转换实行的中长期激励、职业经理人制度、三项制度改革，有的推行起来比较难，甚至难以推行；有的即使实行了，但并未达到预期效果，还面临其他要解决的问题。相比二级及以下层级法人企业改革，集团公司改革是相对滞后的，而它对集团整体改革又是决定性的，它的体制机制不转变，改革不到位，就会制约旗下二级及以下层级法人企业的改革，甚至集团整体改革。
集团公司改革首先要明确集团公司是作为集团的母公司，还是视其为集团公司旗下法人企业的管理机构。显然，应该是前者。2019年10月，为解决中央企业“总部机关化”问题，国资委召开专项整改工作视频会议，要求各中央企业切实解决总部错位越位、管得过多过细等问题，进一步调整机构设置，优化职能，并把这项工作与进一步整治形式主义、官僚主义结合起来，切实解决会多、文多、检查多的问题。国资委的整治行动意味着要改变集团公司成为旗下法人企业管理机构的倾向。那么，其改变的方向是要成为集团母公司，而且，将集团公司作为集团的母公司同把集团视为集团化大企业是一致的。
将集团公司作为集团的母公司，深化国有企业混合所有制改革，对母公司产权制度做相应改革很有必要，而且已经在实践。对于中央企业，国资委已经明确提出，其集团层面还没有推进引入其他资本混合所有制改革的计划。但集团层面国有全资股权多元化已经付诸实施，如国药集团、南航集团已经引入国有资本，实现由国有独资到国有全资多元股权的转变。这体现了国资委对中央企业集团层面既积极推进产权制度改革，但对混合所有制改革又持非常谨慎的态度。其原因并不是操作上的问题，一些中央企业已经实现集团整体上市，集团公司、股份公司合署办公实行的是“一块牌子、两套人马”，集团公司只是一个控股股东。在这样的中央企业，若取消集团公司，国资委直接监管上市公司，即实现母公司的混合所有制改革。
然而，目前的国资监管体制是同监管国有独资公司相匹配的。若集团公司实行混合所有制改革，国资委直接面对的就是混合所有制母公司，其只能对混合所有制母公司的国有股权履行出资人职责。目前的国资监管体制就必须进行相应改革，这种改革难度是比较大的，将会带来很多不确定性，因此，中央企业集团层面混合所有制改革慎重行事，是非常理性的选择。不同于中央企业，地方国有企业集团层面混合所有制改革已经有实践，而且取得了良好的效果。如我们熟悉的国有企业改革典型——烟台万华集团、郑州煤机集团，它们的母公司都已是上市公司，母公司高管除个别成员，其他成员都持有不同数量的上市公司股权，实行职业经理人制度，真正实现了高管“市场化选聘、契约化管理”。
无论是中央企业集团公司国有全资股权多元化改革，还是地方国有企业集团公司混合所有制改革，都在改进集团公司体制机制，提升集团整体治理水平和管理水平，进而提高集团的经营效率和效益。这也是深化国有企业混合所有制改革的意义所在。当然，这些改革一定会面临一些问题，甚至有明显的难度，但方向是正确的。只要路正，就不怕路远。坚持不懈，定会取得成效，达到目标。
王琛伟：在国有企业逐渐成为独立市场主体、充分参与市场竞争的今天，缺乏企业活力仍然是严重阻碍国企发展的核心问题。国有企业缺乏活力的根本原因仍然要回归到国有企业与市场机制的兼容性上，主要体现在国有企业的“委托代理”问题上。政府在行使国有产权时，既要承担出资人职能，又要行使监管职能，在很多时候政府还要“亲自”干预企业投资、经营活动，这就使得原本应该对市场负责的国有企业转而变成主要对有关政府部门负责，市场变化难以对企业决策者形成应有的激励作用，企业缺乏根据市场变化及时调整生产经营活动的直接动力。深入实施国企改革三年行动，必须直面国有企业“委托代理”问题，从根本上构建解决这一问题的体制机制，切实增强国有企业发展活力。
国企改革三年行动方案指出，要根据不同企业功能定位，合理设计和调整优化混合所有制企业股权结构。这一部署很有可能在探索解决国有企业“委托代理”问题的方向上迈出重要一步。混合所有制改革的关键并非让企业国有股份一定要降到多少比例以下，而是在于通过混改，打造一支能够直接感受、直接应对市场变化的决策、管理团队。只要这个决策、管理团队能够直接感受到市场激励，并按照市场规则将企业利益最大化，这个企业就能够有效避免“委托代理”问题，从而表现出强劲的发展活力。
抓住企业股权结构这个关键和核心，是解决国有企业“委托代理”问题的治本之策。围绕这一核心问题，深入推动混合所有制改革的关键点在于，在混合所有制改革中，不设民营资本股权比例限制，不坚持国有控股地位，而是要以激发企业活力、提高营利能力为目标，积极探索多种股权结构和企业经营形式，包括官办民营、设立特殊法人等，并从财务监督等方面加强对国企的考核监管。
具体而言：一是企业决策、管理团队均要从非国有资产所有者中产生，董事长、总经理及管理团队持有一定比例股份。确保决策、管理层按照市场经济要求决策和经营管理。二是国有股是优先股，不参与企业运营和决策。无论国有股比例多高，即使超过50%，代表国有资产所有者的国资委也不再参与企业决策、管理团队建设和人员安排。国资委仅仅负责国资监管和重大资产处置，确保国有资产不流失。三是企业收益分配和经营性损失承担均严格以股权比例为依据。企业经营性损失中国有股份应承担的损失部分，不能强加给决策、管理团队。四是放宽对混合所有制企业的管制，在国有与非国有股份比例不变的情况下，应该取消对非国有股份的持股人数、股东持股比例限制。五是加强政府监管，防止混合所有制企业在市场竞争中产生市场垄断，创造有利于各种所有制企业公平竞争的市场环境。六是分步实施、稳妥推进混合所有制改革，首先在国有企业二三级子公司探索推进，之后向地方国企总部推开，最后根据不同企业实际情况，充分考虑央企的特殊作用，“一企一策”确定央企总部如何改革。
潘云良：产权制度改革是国有企业建立现代企业制度的关键。一要理顺国有企业产权关系，处理好国家所有权与企业法人财产权的关系。二要建立经营者的所有权制约机制。两权分离后，国有资产所有者的利益仍要在企业经营者那里得到实现。为此必须建立一套能保证国有资产在真正具有经营才能的人手上经营、能明晰企业应负的国有资产保值与增值的责任、能对经营者“用脚投票”等所有权相制约的机制。三要明确产权关系上的自负盈亏责任。目前国有企业的自负盈亏主要限于收入分配上，而在产权关系上仍有许多亏损企业把债务包袱推给国家或者拖欠其他企业的债务，国家实际上为企业承担着无限责任。产权制度改革是要在产权关系上明确企业承担的债务责任和破产责任，当企业破产时，国家应只以投入企业的资本额为限承担有限责任。四要在明晰企业产权关系的基础上，建立和完善产权市场。国有企业进入产权市场可以使一定量的国
减少的是政府干预，增强的是国资监管
主持人：新一轮国企改革应着力解决哪些问题，以促进国有企业与其他市场经济体融合发展？
王琛伟：如何界定政府在国资国企改革中的职能定位，是关系到国企改革能否持续深化的深层体制问题，也是新一轮国企改革必须面对的关键问题。政府对国有企业的行政干预过多，必然造成政企不分、政资不分，使企业的市场主体作用难以充分发挥。深化国有企业改革，必须管住束缚国企发展的“有形之手”，政府不能再过多干预企业微观市场行为，而应逐步向企业出资人、规制制定者、行业监管者转变，切实做到政府职能不越位、不缺位、不错位，创造公平竞争的市场环境。
政府干预要“退”。一方面，降低企业中的国有资产比重，减少政府直接干预的产权基础。政府只按照投资份额，依法对全资、控股及参股企业行使出资人职责，享有资本收益、重大决策和选聘经营管理者等权利，但不介入企业日常经营活动。另一方面，政府只负责监管国有资产保值增值，防止国有资产流失。另外，还要严格限制权力涉足市场，把政府管理社会的职能和管理资产的职能相分离，坚决杜绝“寻租”造成的国有资产流失。
国资监管要“进”。核心是从“以管资产为主”向“以管资本为主”转变，把国资监管重点聚焦到管好资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全上来。弱化企业“国有”特征，除极少数必须由国有独资经营的企业外，绝大多数企业国有资产都以国有资本形式持有、经营和管理，使国有企业与民营企业在劳动、管理、技术、人才、资本等方面，平等使用生产要素。创新国有资本监管方式，理顺国有资产监督管理机构与国有企业的关系，推进政府公共管理职能、国有企业出资人职能与国有企业经营管理职能分开。
投资运营职能要“立”。深化国企改革，必须同时改革国有资本授权经营体制，建立国有资本投资、运营公司，由国有资产监管机构授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。要让国资监管机构以“监”为主，国有资本投资、运营公司以“管”为主，企业自身以经营为主，三者职责分明、相辅相成。国有资产监管机构不再直接对监管企业发出指令，而是主要通过国有资本投资、运营公司这个平台，按照规范的法人治理结构，以“市场化”的方式传导至企业，避免政府对企业的直接干预。
潘云良：国企现代组织制度改革应着手解决以下问题。一要改革政府管理职能和管理体制，真正做到政企分开。二是国有企业组织制度改革的重点是建立公司制企业，为此，必须建立符合市场经济规律和我国国情的企业领导体制与组织管理制度。三要从根本上解决哪些人由政府管、政府怎样激励与约束，哪些人由市场选以及市场怎样激励与约束的问题。